정부의 정책이 성공적으로 시행되는데 있어 ‘소통’의 중요성이 날로 커지고 있다. ‘정책소통’은 다수의 이해관계자가 상호 의견수렴과 설득 과정을 통해 공감대를 형성하여 정책의 실효성을 높이는 것이다. 과거에 정부는 이해당사자에게 정책을 어떻게 홍보하고 동의를 얻을지 고민하기보다는 Top-Down 방식으로 정책을 수립하고 추진했다. 그러나 국민의 의식수준이 높아지고 이해관계가 복잡해지면서 공공부문에서도 ‘소통’ 없이는 정책 효과를 거두기가 어렵게 되었다. 특히 위기 극복이나 개혁을 추진할 경우 소통을 통해 이해당사자를 지속적으로 설득하고 참여를 이끌어내는 것이 성패를 가름한다는 것을 과거 해외 사례를 통해 확인할 수 있다.
대공황이라는 위기에 직면한 루스벨트 前 美 대통령은 소통을 통해 정책 효과를 극대화한 대표적인 사례이다. 대공황을 극복하기 위해 당시로서는 획기적인 유효수요 창출을 골자로 한 ‘뉴딜정책’을 마련했을 뿐 아니라, 이에 그치지 않고 수시로 국민의 동의를 구하며 정책에 대한 확신을 가질 수 있도록 설득하였다. ‘爐邊談話’가 그 예이다. 당시 미국 경제는 대공황의 여파로 상당히 어려운 시기였고, 루스벨트는 이를 타파하기 위해 파격적인 뉴딜정책을 실시하였다. 파격적인 정책을 수행하기 위해서는 국민의 공감대가 필요했고, 국민과의 소통 창구로 라디오 방송을 선택하였다. 1933년부터 1944년 동안 모두 30차례에 걸쳐 라디오 방송에 출연해 정부정책을 친근하게 설명하고 동의를 구했을 뿐만 아니라, 對국민 커뮤니케이션을 통해서 ‘희망의 리더십’을 각인시킴으로써 대공황을 극복하는 계기가 되었다.
또한, 공공개혁이나 노사갈등 등 이해당사자가 첨예하게 대립하는 경우에도 소통을 통해 지속적인 설득과 참여를 유도하는 것은 일본과 네덜란드 사례에서도 찾아볼 수 있다. 고이즈미 준이치로 前 일본 총리는 우정성 등 공공부문 혁신을 추진할 때 거의 매일 TV에 등장해 규제개혁에 대한 소신을 피력하며 개혁에 대한 공감대를 형성하고자 노력하였다. 그리고 루드 루버스(Ruud Lubbers) 前 네덜란드 총리는 지속적으로 노사 양측을 설득해 ‘바세나르 협약’과 ‘새로운 길(New Course) 협약’을 이끌어내어 1990년대 네덜란드 기적의 초석을 마련하였다.
반면, 정책을 추진하고 집행하는 과정에서 소통이 미흡할 경우 국민의 불만을 초래하는 등 의도하지 않았던 결과가 발생할 가능성이 크다. 불충분한 소통으로 인한 정책 이해당사자간 불협화음은 정책 지연과 함께 사회적 비용 증가를 초래할 수 있다. 정책 실효성을 높이기 위해서는 정책 자체의 質도 중요하나(필요조건), 원활한 소통을 통한 이해관계자 조정도 필수적(충분조건)이라는 점은 역사를 통해서도 확인할 수 있다. 그 대표적인 예로 왕안석의 ‘新法’이다. 송나라의 재상이었던 왕안석은 富國强兵을 기치로 ‘新法’을 추진하여 재정난을 해소하는 데 어느 정도 성공했으나, 반대파와 백성들을 설득하는 데는 실패하였다. 그 결과 왕안석의 신법당과 사마광이 주도하는 구법당간의 당파 싸움으로 宋은 혼란에 휩싸였으며, 결국 구법당에 패하는 바람에 新法을 철회하였다. 결국 급진개혁으로 세금과 군사 부담만 늘어 백성들에게도 인기를 얻지 못하였다.
위의 사례분석은 아무리 내용이 좋은 정책이라도 소통이 원활하지 못하면 정책집행의 지연과 사회적 갈등 등 막대한 비용이 소요되거나 집행 자체가 무산될 수 있다는 것을 보여준다. 따라서 정책성공을 위해서는 이해당사자의 공감대를 얻는 것이 필수적이라는 점에 異見이 없으며, 이를 위해서는 소통이 중요하다는 데도 共感하지 않을 수 없다. 정책성공의 핵심조건은 크게 ‘정책디자인’과 ‘소통’으로 구분된다. ‘정책디자인’은 국민 등 이해관계자들에게 보여 지는 좋은 정책콘텐츠(What에 해당)를 개발하는 것으로 정책성공의 필요조건이다. ‘소통’은 이해관계자들의 의견을 수렴해 정책의 추진력과 수용도를 높이는 것(How에 해당)으로 정책성공의 충분조건에 해당한다.
정책이 성공하려면 기본적으로 정책의 질을 높이는 ‘정책디자인力’을 제고해야 한다(정책 자체). 이를 위해 정책의 설계, 집행과 사후평가 과정에서 이해당사자의 의견수렴과 피드백 과정을 강화할 필요가 있다. 둘째, 소통 로드맵의 전략적 설정과 실행이 필요하다(이해관계자와의 소통). 소통의 대상과 전달메시지를 명확하게 설정한 후 최적의 소통채널을 활용해야 하며, 일방적 메시지 전달이 아닌 쌍방향 소통을 강화해야 한다. 셋째, 정책 담당자의 소통능력을 강화해야 한다(정책 전담기관 내 소통). 다양한 소통교육 프로그램을 개발하고, 부처간 소통 강화를 위해 여러 부처가 함께 참여하는 프로젝트 업무를 활성화해야 한다. 아울러 정책 콘텐츠 기획, 전달방식과 집행단계 등의 소통 실패 사례도 공유함으로써 정책소통에 대한 기초체력을 강화할 필요가 있다.
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김혜린
